本市作为全省PPP项目实施示范县，2015年至今共实施21个PPP模式项目，其中17个项目采用工可阶段估算下浮率招标，需在中标后建设期施工图完成后，再确定项目施工图预算价，涉及项目预算价共65.8亿元。今年，我市类似PPP项目的审核监督，探索采用财政与审计部门联合的方式进行审核监督，其中财政部门负责对施工图预算进行审核，审计部门负责对竣工结算和预算执行方面进行审计监督。财政审核中心经过多轮评选，提交本案例，希望通过实事求是探讨总结，对如何做好类似PPP项目审核提供借鉴。

一、基本情况及特点

（一）项目概况

本项目经市发展和改革局批准建设，批复估算总投资121626.52万元（不含建设用地费），其中建安工程费99406.08万元。本项目采用PPP模式，采用政府采购竞争性磋商方式，由中铁十局集团有限公司和中铁建信（北京）投资基金管理有限公司组成的联合体中标，项目合作期限14.5年（建设期2.5年，运营期12年），于2017年11月签订合同，2018年3月31日开工，2021年4月27日通过竣工验收，2018年12月14日完成施工图审查。该项目于2019年1月10日引入上海同济工程咨询有限公司进行全过程造价控制咨询，上海同济公司于2020年9月出具了瑞安市某围垦区市政道路及附属配套PPP项目的预算审核报告，审定预算造价979266088元。

根据浙江省市有关政府投资项目预算管理办法等规定，该类PPP项目均应纳入政府投资项目管理范围。我局负责对原全过程造价咨询公司出具的施工图预算成果进行审核监督，市审计局负责对其竣工结算和预算执行情况审计监督，具体业务委托万邦工程管理咨询有限公司审核。

（二）建设内容

本项目涵盖了市政工程项目的所有内容，涉及专业众多。主要包含9条市政道路，建设内容包括道路工程、软基处理工程、桥梁工程、标志标线工程、给水工程、雨水工程、污水工程、路灯工程、景观绿化工程、弱电、电力、燃气管道工程、广告设施等相关配套设施。

（三）项目特点

本项目在工可审批后，通过竞争性磋商采购方式，合同价主要由5块组成：①建安工程费；②合理利润率；③运营成本费；④可竞争建设工程其他费⑤广告收益。其中建安工程费中标采用下浮率方式，即待施工图审查通过后政府方和社会资本方按约定计价规则进行量价核对后造价下浮9%作为施工图预算价，且合同约定最终施工图预算价、结算价均需经财政或审计部门审核确定。

本项目的可竞争建设工程其他费用在初步设计概算批复后，按概算金额乘以成交的可竞争建设工程其他费用倍数【0.83】包干使用。本项目设计、监理费含在建设工程其他费中，即本项目的设计与监理均由社会资本方中铁建信负责发包，代表政府方的瑞安市经开区管委会由于对PPP模式管理存在误区，本项目建设过程中经开区一直未主动参与管理，尤其是建设过程中对有关施工技术措施方案审批、现场管理签证、材料价格确认均未实施，也未报财政、审计部门审核。另外，为赶工期，本项目存在先进场施工，后进行施工许可审批和施工图审查、预算价确认等程序倒置问题。

二、审核思路及做法

我局根据本项目合同约定程序和省市有关规定，明确落实各方相关人员，组建专班人员，与审计局合理分工协作，以施工图预算为重点，并会同审计局通过梳理工程资料、深入现场踏勘、对相关人员谈话了解，分析审核难点重点，及时协调解决有关建设主体各方和造价咨询机构在审核中遇到的各种问题，逐步推进，最终完成审核监督工作。

（一）研透合同，理清图纸

首先，PPP合同是预算价编审的最重要法律依据，审核前，我们对合同中有关投资控制、施工图预算编制的计价依据、核对方式、核对程序等条款进行逐一分析解读。其次，由于本项目存在未出图提前进场施工，施工图审查滞后，施工图量大、版本多，存在与变更混合的情况，经过各方主体合力进行梳理，明确以审查版施工图作为施工图预算编制依据，剔除变更图纸，校对版本，对梳理出的完整图纸最由经开区、中铁十局、中铁建信三方签证确认。

（二）分工协作，统一口径

本项目涉及面广，建设内容杂、专业多，我局积极协调有关建设主体和造价咨询机构工作，要求经开区和中铁十局明确落实专人负责对接，要求咨询机构按专业需求组建审核团队。在审核前组织各方统一计算范围、材料价格等口径，同时比对乙方的编制口径，横向比对造价指标。

（三）分析现场，合理费用

工程现场的不同情况直接影响预算价，尤其本项目中有关弃土堆场、原路基矿渣利用、临时场地布置以及沟槽开挖支撑、商品砼泵送方案等，既要尊重事实又要科学，既要安全又要经济适用，我局着力分析现场实际，组织专家讨论，以此确定合理费用。

（四）部门会商，及时处理

由于本项目业主对PPP模式建设管理存在误区，建设过程中未实质性参与管理控制，导致不明确事项和争议问题较多，我局联合审计、住建部门专家共同研究，并约谈业主、监理和施工现场人员，结合取证事实，及时处理预算审核遇到的各种问题。

三、审核重点难点及应对措施

根据本项目的基本情况分析，本工程的基本特性：一是规模大、范围广、地质情况复杂，涉及专业多；二是采用PPP模式的项目，设计的主导权、现场管理权在社会资本投资方，政府方主动控制不够；三是业主管理不到位，工程现场有关资料审批签证依据不足，监管部门事前、事中缺乏有效监督。审核过程中的主要重难点及应对措施如下：

（一）专业多，协调难

施工图设计按专业多人分工进行，图纸间存在口径不一致、彼此矛盾等问题，又因本项目内容多、交叉多，送审预算工程量重复计算、多计、错计较多。

主要措施：要求咨询机构认真核对图纸，全面复核工程量，严格按照计算规则，确保工程量不重计、多算、错算。

（二）土石方情况复杂

该项目区域原为围垦区，多个地块被列为市区消纳场地。本项目土石方造价占比较大，弃土运距需根据现场情况确定，规划道路原路基在施工前的围垦造地时由矿渣填方而成，因此土石方的利用率和运距成为审核重点。

主要措施：深入项目现场踏勘，结合整个围垦区实际情况及政策规定，并取证事实确定土石方调配利用方案、堆场及消纳运距和单价。

（三）现场复杂，措施费确定难

该区域地质情况复杂，沟槽开挖支护方案，设计大量采用拉森钢板桩支护，进场施工便道布置不合理，但对此类施工技术措施缺乏现场实际施工情况签证。

主要措施：通过对现场情况的充分掌握，提出切实可行且符合规范要求的施工方案，并组织部门专家审查讨论，合理确定技术措施费用。因拉森钢板桩支护造价占比较大，采用暂定工程量的方式，要求业主事后对实际施工进行补充签证，其余技术措施费包干。

（四）无价材料定价难

本项目因设计由社会资本方负责，在设计方案中使用一些新工艺、新材料，未列入省、市造价信息，产生较多无价材料，定价分歧较大。

主要措施：通过多途径、多角度、多手段对无价材料进行询价和分析确定价格。一是收集以往项目预结算价格，并结合时间差进行涨跌分析；二是通过咨询机构平台的材料价格库及供货商进行询价；三是由施工单位提供其相关购货合同、发票、银行资金往来证明等资料进行佐证；四是部分材料组织到厂家现场询价。

四、审核结果及成效

（一）审核结果

本工程预算送审价97926.6088万元，审定价71113.9811万元，净核减造价26812.6277万元，净核减率27.4%，其中核减造价27191.5437万元，核增造价378.916万元。

（二）审核成效

通过对该项目的施工图预算审核，有效核减不合理工程费用，节约了大量财政资金。且充分考虑施工过程中各种问题，合理调整各项费用，为下步竣工结算和运营期补贴回购打下了扎实基础。主要成效如下：

1、工程量计算部分

（1）桥头软基处理水泥搅拌桩工程量与挡墙基础下的水泥搅拌桩重叠，核减约171万元。

（2）道路未围埝区错按围埝区结构层计入，多计20cm砂石垫层+土工格栅+20cm砂石垫层工程量，少计宕渣回填工程量，核减造价约397万元。

2、道路土石方部分

中标单位在施工图预算编制中，路基填方施工方案采用利用原路基矿渣和外购相结合，利用方量按场内运距8km计，土方外运按8km计。因本项目部分道路原路基在招标前已进行了矿渣填筑，且部分超过设计路面高程需挖除，经复核计算需挖除的挖方量远大于未填道路的填方量，道路填方全部按利用方考虑；且宕渣的消纳场所在项目附近，弃方外运按现场运距1km计算。土石方总体核减造价约3659万元。

3、优化施工组织设计方案，核减不合理部分

（1）桥梁梁板送审预算的施工组织设计为场外预制运至现场进行梁板安装，梁板运输按电动卷扬机运输2km计取。根据定额组成分析，电动卷扬机适用于施工场内梁板短距离运输，不适用于场外或长距离运输。重新考虑施工组织，按汽车运输进行梁板运输的组价，核减造价约1094万元。

（2）根据施工组织设计，本项目设置水稳拌合站集中拌合，采用自卸车运至施工现场进行摊铺施工。送审预算与施工组织设计不符，予以纠正，核减造价约951万元。

（3）经现场踏勘结合取证资料，发现部分施工便道在施工单位进场前已经完成，退出该部分工程量，核减造价约50万元。

4、施工技术措施方面

送审预算的施工方案为雨、污水管道沟槽开挖支护全线采用拉森钢板桩，经调查，该施工方案不符合现场实际情况。根据图纸结合现场情况，沟槽的深度在2-5米之间，开挖深度在3米以内则不需要拉森钢板桩支护。

送审预算中路基开挖前进行沟槽支护与实际现场的施工方法不符。因沟槽的开挖在路基稳定层之下，应先进行路基开挖，再开挖沟槽及支护，一方面减少支护深度，另一方面减少施工难度与风险。审核过程中，结合项目地质情况、现场施工环境、当地已完类似工程的支护方案，提出经济合理的施工方案，经过专家论证确定。由此核减造价约1588万元。

5、无价材料方面

本项目无价材料主要集中在路灯、景观绿化、弱电、电力工程中。在审核过程中充分发挥咨询机构系统平台的作用，通过材料品牌库中的供应商进行询价，结合以往项目经验分析价格数据，无价材料核减造价约80万元。

五、 体会及建议

通过对本项目的预算审核，我们对如何做好PPP项目的投资管控、如何规范PPP项目管理有了一些粗浅的体会，也为下步我市PPP项目的预算审核提出一些摸索性建议。

（一）审核体会

1、财政、审计监督工作的重要性

通过本次审核监督，充分体现了财政、审计部门对重大项目监督的重要性，尤其是要进一步加强事前PPP采购文件方案合理设置、事中建设过程管理和投资监管。财政的监督复核不仅要考虑费用的合理性，更要全面考虑本工程所发生的各项费用，充分考虑招标文件与合同条款内容，尽量避免合同履行过程中产生争议，也要做到公平公正。同时，作为财政部门更要监督建设单位对有关程序和规定是否落实到位。

2、前期设计工作的重要性

前期设计图纸质量差，专业之间相互矛盾，必将导致后期返工、停工问题，甚至导致质量缺陷和安全隐患；另外PPP实施方为追求利润最大化而采取过度设计或选用利润大的设计方案，均会造成财政资金的巨大浪费。因此优化前期设计，加强经济合理性分析，寻求最佳设计方案，对工程的投资控制起到重要作用。

3、重视现场踏勘与合理编制施工组织方案的重要性

加强地方材料市场、工程实地踏勘，充分了解现场环境和市场环境，合理化、高性价比的施工组织和专项施工方案，对高效精准编制预算至关重要，避免造成不必要的浪费。

4、PPP项目采购文件合理设置的重要性

招标文件条款设置的合理性与周密性，将对后期的造价确定及合同实施管理产生重要影响。如项目建设规模、档次的限制、PPP运营收益、回购方式、施工图预算编制审核程序、计价依据和口径、限额设计的奖惩等条款，以及材料品牌、参数的参考限制，工程现场条件、地质情况风险因素的约定等等，应缜密合理。

5、及时出具完整施工图与预算的重要性

施工图图纸未按合同要求一次性及时出具，导致项目整体施工图预算无法编制，从而发生边设计边施工的现象，在后期施工图预算审查时参杂过多实际施工因素的干扰，致使预算与结算界限混淆，影响了施工图预算的准确性。

（二）建议

1、规范建设程序，加强合同管理

严管建设程序，规范建设单位行为，避免未批先建，无图施工等现象发生。同时，在合同执行期间，根据合同条款约定，加强建设各方行为管理，加强造价投资控制管理。

2、不断优化总结，提高各方管理水平

通过对以往案例进行总结分析，逐步完善相关制定，统一标准和规范。财政、审计、发改等部门立足本职，积极总结存在的问题，提高自身监管水平。探索清单招标和PPP模式的融合方式，尽量招标前明确预算价，减少后期造价管控风险。

3、强化部门联合，严格事前事中管理

PPP项目合同体系庞大复杂，涉及管理部门较多，应联合加强事前对项目实施方案和招标文件的审查，强化对PPP项目建设过程的跟踪审计监督，重点关注项目设计及项目建设质量标准的落实情况，监督业主管理责任的到位情况。此外，通过合同管理进行造价监管，提高资金利用率和项目管理水平。

4、注重现场实际，科学合理确定技术措施

采用PPP模式的项目通常建设规模大、涉及专业多，相关管理部门、建设单位、咨询单位应结合项目现场实际对施工组织设计、技术措施做全面的审核，审核其合理性、经济性和可行性，将造价最优化。

5、严格施工过程闭环管理，及时准确定价

在施工过程中，业主、监理、施工单位、跟踪审计机构各司其职，严格对施工技术措施、无价材料、重要隐蔽等形成申报、论证审批、市场询价、影像保存、签证确认的闭环管理。

PPP项目立足于项目本身，充分进行前期论证，加强风险预判能力和合同管理能力，不断总结完善，给予社会资本合理利润空间，构建平等、共赢的合作氛围，真正发挥PPP模式的优势。