近年来，我国各级地方政府积极采用PPP建设模式兴建大型基础设施，如道路建设、污水处理等，有效解决政府资金短缺问题，加速提高社会福祉。瑞安市政府作为全省PPP项目实施示范县，对PPP项目造价控制高度重视，2015年至今我市PPP项目已成功落地7个，投资额达50余亿，近期拟计划实施PPP项目18个。为降低政府投资风险，提升经济效益，确保建设项目工程顺利进行，选取我市PPP示范项目万松东路延伸工程二期进行建设期全过程造价跟踪审核，希望通过试点探索，进行总结推广。本文就此案例进行探讨。

一、项目基本情况及特点

瓯飞工程瑞安垦区与南金公路连接线道路（万松东路延伸工程二期）工程，为瑞安市首批PPP项目,内容包括道路、桥梁、给排水、电力管道、路灯、绿化等分部分项工程。实施机构（建设业主）为瑞安滨海新区开发建设管委会，于2016年3月通过竞争性磋商（采用施工图招标，政府购买服务的方式），确定由中国水利水电第七工程局有限公司中标。成交金额86091.87万元，其中建安造价为33796.16万元，下浮率为11%,工程费资金占用费为暂定11137.85万元。项目建设期3年，购买服务期7年。本工程合同约定建安工程费采用固定单价，工程量按实调整的方式。

由于本工程招标施工图设计时间为2012年8月，招投标时间为2016年3月，而开工实施从2017年5月开始，时间跨度长，随着瑞安市整体规划调整以及相关设计规范的变化，造成实施阶段施工图较招标施工图变更较大，使得投资控制难度增加。因此，市政府决定由市财政局在各项设计变更实施前立即介入，对本工程建设期的建安造价进行全过程跟踪审核，及时把控、提高财政资金使用效益。具体跟踪审核业务委托浙江嘉晟工程项目管理有限公司负责。

二、审核的思路及做法

主要通过财政全过程主动介入，参与建设期造价相关事项的审核监督和协调。在牢牢把握针对本项目特性而签订的投资建设合同与省、市相关规定基础上，采用技术和经济相结合手段，分析技术可行性及造价调整合理性，对重大设计变更、关键施工环节、现场签证等进行重点审核分析和跟踪取证，全面协助业主控制总造价。对每月工程费审核根据审批程序，在业主代表和监理审核基础上，严格对照现场完成量进行复查审核，明确可计量标准。

目前本工程全过程跟踪审核主要针对施工阶段，从严格事前控制；论证程序到位；明确审核标准；重点动态跟踪五方面把控审核。对重点隐蔽工程等要进行现场核实、合理计量、设计变更审查、合同履约审查、工程费结算审查、动态人工材料单价确定及新增子目单价审查等一系列相关全面复核，实行量价双重把控，以合同、施工图纸等为结算依据，做到不超不漏。此外综合单价方面重点审查实际施工满足工程量清单项目全部特征描述，以工程量清单综合单价进行结算，做到定价有依，支付有据。

三、审核的重点难点及应对措施

本工程的审核重点和难点，最主要的是存在较多重大设计变更，且情况复杂，引起造价的大范围变动。以事前论证，择优方案；注重程序，多方论证；量价审核，费用明确；审时度势，动态跟踪五个方面为着力点。具体对设计变更、隐蔽工程、技术签证等关键环节进行现场跟踪，及时解决建设过程中遇到的一些造价争议问题，及标外新增子目价款的合理确定，为竣工结算提供准确的第一手资料，实现工程造价的控制目标。

另外，本案例月工程费作为资金占用费的计算基数，故月工程费的准确审核将直接影响结算总投资的金额。本案例选取较为重大的道路软基处理中的管桩方案和给排水工程中的管材变更为例，分析变更审核主要矛盾点及相关应对措施。

（一）事前比选，择优方案

事前介入，主动审核，根据技术合理性和经济性以及有关程序和政策规定综合比选方案，前移项目风险，发挥事前控制监督作用，节约造价。本工程招标施工图采用2012年8月版本（以下简称原图纸），实际施工图纸于2017年2月重新出具（以下简称新图纸），变更差异明显。在技术交底时，设计单位提出对道路工程中的软基处理预制管桩壁厚类型进行重大变更，即将原图纸设计采用的壁厚60mm的D400（60）预应力管桩，改为新图纸采用的壁厚95mm的D400（95）预应力管桩，该项变更初步上报增加金额约1417万元。对此，我们要求设计单位根据工程的实际情况出具不同桩型的设计方案进行比选（主要有水泥搅拌桩、管桩），并按设计方案制定出合理的工程造价控制目标，比较各个方案的实际值，找出偏差，分析原因。通过分析对比发现，虽然水泥搅拌桩每米造价较管桩低，但布置间距更密，总造价不降反升。且根据GB-13476-2009《先张法预应力混凝土管桩》国家标准第1号修改单公告明确要求，对地基处理和临时性设施基础用管桩的预应力钢筋的混凝土保护层厚度不小于25mm。根据本工程现场实际需求，采用壁厚60mm预应力管桩符合施工技术指标要求。经过技术和经济等因素综合比选后，最终确定采用原管桩设计图纸方案施工，节约造价金额1417万元。

（二）注重程序，多方论证

给排水工程雨污水管材的变更是将原图纸设计的污水管道采用的钢筋混凝土Ⅲ级管变更为新图纸采用的HDPE缠绕结构壁B型管，增加金额约1514.39万元。根据合同约定，该重大变更需由行业主管部门审批，并上报市政府同意。故召集市政公用建设局、市质监站、滨海新区管委会以及华东勘察设计研究院、嘉晟项目管理公司等相关单位召开专题评审会，就该变更有关问题进行探讨论证。由于中标单位存在不平衡报价且偏离正常范围，与会单位认为因材料调整的差价计算存在争议，为避免承包商自身报价过低而通过变更，实现“扭亏为盈”，且两种材料对施工过程中的技术指标仅存在细微差别，均满足工程技术要求，最终会议决定采用原图纸中的钢筋混凝土Ⅲ级管，节约造价约1514.39万元。

（三）量价审核，费用明确。

本工程的月工程费以“5道严格”的标准对“量、价”进行全方位审核，确保审核的准确率和工程造价的合理性。严格按照本建设合同工程费确认原则进行逐期审核，以双方确认的月工程费的95%为基数作为计取资金占用费的依据。“5道严格”具体表现以下五方面：

1、严格按隐蔽工程，现场签证计量。对本工程涉及的隐蔽工程，全程参与其实物工程量收方，检查是否按相关规范并复核工程量。如原水沟处理需就其原始淤泥深度进行现场各方确认，待淤泥处理完成后再沟底高程复核，在塘渣回填完成后进行最终收方。与此同时重点审查隐蔽工程原始资料是否真实、准确、完整，如桩基处理施工记录表、检验批报验表、桩基砼强度报告、桩基声测及小应变报告等资料。

2、严格按本建设合同约定计量。严按建设合同二十章约定为准则计量，如 “砼施工子项分二期计量：在7天砼试验强度合格并出具合格报告后，按已完成工程量的70%计量；桩基砼在28天砼试验合格报告和桩基砼无损检测报告出具后，再计量剩余的30%工程量，其他砼在28天砼试验合格报告出具后，再计量剩余的30%工程量。”在月工程费审核中如涉及到砼工程，均按照相关试验报告出具后分步进行确认。

3、严格按清单及定额规则计量。如部分需制作安装清单子目，则按安装完成后的成品给予计量。如半成品的预制梁现场已完成预制，但未架设安装的，则不予计量，不计入当月工程费。

4、严格结合现场实际，双方合理协商计量。如设计单位表示对现场的水沟处理工程量无法预估，我们立刻与业主、咨询机构、监理机构等相关单位部门联合进行现场踏勘，发现现场均为大小不一的水沟，工程量测量确实困难，当场开展会议协商，确定由第三方测量单位对其进行测量，按测绘队出具的测绘报告进行工程量计量。

5、严格人工、材料动态调整计差价。根据本工程合同约定，人工、主材均实行动态调整计价。其中主材超过基期±5%时给予动态调整,并根据核定预算造价中的消耗量和确认的当月计量数量，实行按月调差，每个季度计量价差一次，在月工程费中反映。人工在施工过程中按季度调差，每个季度计量价差一次，在月工程费中反映。月工程费经审定后作为回购期计算资金占用费的基数。在材料价格动态调整计算时，严格套用瑞安市当期工程造价信息，如《瑞安工程造价信息（综合版）》中未涉及的材料，依次套用《温州市建设工程造价信息（综合版）》、《浙江造价信息》，做到调价数据来源均有据所依。

四、审核结果与成就

在科学严格、规范有序的审核下，本工程从2017年5月开工至2018年6月底，现已完成道路原水沟处理、路基填筑、桥头软基处理及桥梁部分的工程量，约占合同量的34.2%。累计月工程费送审金额12527.28万元，审定金额9264.99万元，核减金额3262.29万元。另外，核减设计变更金额3000余万元，合计优化节约财政资金达6000余万元。

通过一年多的跟踪审核，我们以有效的措施、优异的成效在我市政府投资项目造价全过程管理审核工作中起到了示范作用，促进全市政府投资项目管理的规范化。同时，节约了本项目投资，降低了政策风险，为本案例后续造价跟踪审核提供了成功经验，为竣工结算顺利办理打下了坚实基础，保障了工程建设顺利推进，提高了财政资金使用效益。

五、体会及建议

根据建建发〔2017〕208号关于印发《浙江省全过程工程咨询试点工作方案》，实行政府投资项目全过程造价管理是我省试点推广的工作之一，且本案例选择PPP项目实行全过程造价跟踪审核，更是具有典型的代表性。通过对本案例一年多的全过程造价跟踪审核，主要有以下几点体会与建议：

（一）协调各方主体关系，促进跟踪审核效果。在本案例中涉及主体较为复杂，包括财政部门、行业主管部门、建设业主、监理单位、投资方、项目施工单位及中介机构等。无论在设计变更审核、月工程费审核及有关现场签证审核，均应严格按规定程序，正确协调处理各方关系。如重大设计变更必须经行业主管部门审批，同时，变更金额500万以上需报市政府审批。月工程费审核必须坚持建设单位现场代表和监理工程师的首位责任制等。

（二）实时动态跟踪把握，把控重点环节审核。作为财政部门对项目实行全过程造价跟踪审核目的是及时掌握施工过程中有关变更签证等造价动态情况，最终实现对总造价的控制。在审核过程中，我们成立财政审核小组做好与咨询公司的沟通，同时定期深入现场掌握情况，及时解决遇到的问题，加强造价动态管理和月工程费的审核，在保证质量基础上加快项目建设施工进程。

（三）强化事前事中控制，促进完善变更程序。针对工程变更，我们联系合同制定一套完整的审批、计量、支付管理办法，强化事前审核，严控事中执行，完善事后监督。一方面要积极关注政策更新、市场变化和技术优化等全面提升自身审核处理能力，才能正确把关设计变更合理性和技术合规性，比如前期图纸会审时承包方提出的疑问、要联系地方性文件适用范围和材料市场变化情况等全面考虑。另一方面，在充分的经济评价和技术分析基础上，再结合两者综合考量备选方案，进行优化比选。最后，工程变更理由、方案及费用需同时上报。变更报告内容必须包括变更处理方案以及相应的变更引起价款的变动，并根据变更增加金额的大小设置不同权限审批程序，从而使业主决策时心中有数。

（四）把控原始资料和隐蔽情况，加强各种因素的动态跟踪管理。注重掌握原始资料的积累，特别是隐蔽工程等容易引起争议部位节点要及时掌握第一手资料，如图像图片和文档等资料。在PPP工程的周期里，市场、政策以及工程本身的变化对工程造价都将产生影响。需要根据实际变化与预期对比，综合考虑已发生费用和预测将发生的费用，控制总投资，使决策者在工程管理中对造价控制始终处于主动地位。

通过对本案例探索的总结分析，一方面对我市后续ppp项目的建设期造价监督管理提供了经验，具有促进作用和示范意义，有助于我市重点工程的建设与发展。另一方面，根据2018年最新发布的浙江省政府第363号省长令精神，我省财政部门对政府投资项目管理将转为以监督方式为主，本案例的经验，对财政部门在今后政府投资项目预算管理过程中，如何实现职能转变，立足于自身职能，都有很好借鉴意义，有利于今后政府投资项目造价监督工作，为节约财政资金发挥财政应有作用。今后我们也将在财政审核工作中进行不断研究探讨。