一、项目基本情况及特点

洞头区状元岛河道水系治理工程-围垦内河水工部分是洞头区状元南片PPP项目其中标段之一，为洞头区首个通过招标并实施的PPP项目。该标段工程批复的概算总投资20483.73万元，其中工程部分19526.83万元。工程由温州市洞头区工务局负责牵头，项目中标业主单位为浙江明元投资公司，由中国市政工程华北院设计研究总院有限公司负责工程施工图设计，工程建设地点位于温州市洞头区状元岛。本项目招标范围为：河道两侧护岸共8422m，开挖河道长4214米，亲水平台一、三、四，仿木栈桥一至七，预埋排水管11处，箱涵1处等。

该PPP项目主要特点是前期为分标段无标底下浮率招标，在中标后由洞头区财政项目预算审核中心对各标段进行预算监标审核。项目招标文件仅明确了造价组成的部分特征，即明确了采用合同签订时间的温州市洞头区信息价、套用《浙江省水利水电建筑工程预算定额》（2010 版）及相关配套定额、根据投标文件本工程标段中标下浮率6.5%，相关设计施工图纸为项目中标前后陆续完成。

二、审核思路及做法

由于本工程下浮率招标的特殊性，审核工作主要分为三个阶段：一是根据招标文件及合同，协商明确项目标段的造价组成特征，如在编制前需审查确定具体信息价采纳时间是否合理、设计文件（施工图纸）是否完整、施工组织方案是否完善以及招标文件或合同中未明确的造价组成特征；二是委托第三方中介机构（浙江永信工程咨询有限公司）完成项目的工程量计算与套价取费工作，同时需与投资业主单位（施工单位）提供的项目量、价、费进行核对；三是由项目审核中心人员牵头对较多无法明确或存在争议的内容进行逐条核对梳理，以缩小争议，确定最终预算造价。

三、审核重点难点及应对措施

相对于传统的招标模式，本工程采用下浮率招标对于项目预算编制带来的难度更大，主要体现在：1、技术要求高。本工程的施工组织措施为中标后编制，在招标时并未约定施工风险，投资业主（施工单位）提交的施工组织方案及工程安全防护措施较为保守，所涉及的措施费用几乎全部由政府投资承担，大大增加了政府投资成本，审核过程中不仅要对费用合理性进行审查，还需要组织相关部门对施工组织方案的经济性进行分析审核。2、谈判难度大。由于项目招标阶段无投标自主报价，在编制预算单价时投资单位（施工单位）针对定额及取费口径提出较多争议，技术力量支持不足，计算口径难以统一。3、时间要求紧。PPP项目招标完成后即进入深化设计阶段，预算编制与施工阶段同步。为了尽快提供计量计价依据，区政府要求财政部门要尽快完成审核工作，因此财政部门压力较大。现将审核过程中的重点难点内容及解决方案做具体分析：

1、工程河道护岸桩基工艺、防护措施及充盈系数问题。

本工程为围垦软基回填地质，即河道部分在原有海涂地质上直接回填大块石（桩基部位从上至下探挖存在4~5米的含泥量较高的石渣层且50%以上为大粒径块石），未做排水等软基处理。施工单位提出：（1）护岸及栈桥桩基成孔类型全部采用冲击成孔工艺；（2）由于淤泥层厚度为8~15米，为防止缩颈，确保灌注桩成桩质量，要求采用一次性钢护筒埋设工艺；（3）由于特殊地质原因，要求根据灌注记录按实计算混凝土充盈系数。

经组织地质方面专家及相关部门多次研究论证，本工程地质情况如采用回旋工艺确实无法有效穿透上部矿渣回填层，同时中间的淤泥层也必须增加钢护筒方案。为节约投资，也考虑到施工单位必须承担部分风险，避免日后推诿扯皮，经召集多次会议测算分析与谈判，也结合部分已经施工的记录数据，最终形成了以下造价计算口径：（1）钻孔灌注桩暂按护岸基础钻孔灌注桩10%采用回旋钻施工工艺、90%采用冲击钻施工工艺（暂定穿矿渣层4.5m，结算另按相关资料计算），亲水平台和栈桥部分先暂按回旋钻施工工艺计算。（2）为尽可能节约投资成本又确保成桩质量，钢护筒认定方案如下：采用回旋钻施工工艺的桩基，钢护筒重复利用占95%，一次性埋设占5%；采用冲击钻施工工艺的桩基，钢护筒重复利用占67%，一次性埋设占33%。一次性钢护筒采用壁厚4mm 钢板卷制，直径90cm，单根灌注桩钢护筒长9.8m；可重复利用钢护筒采用壁厚6mm 钢板卷制，直径90cm，周转次数4 次（薄壁护筒损耗较大），单根灌注桩钢护筒长6.3m。（3）考虑到本次施工已采用钢护筒方案，故不再另行补偿混凝土充盈系数，按正常定额系数计取。

2、十字桩定价与预制场费用问题。

根据设计图纸，本工程4米C30预制仿松木十字桩约12000根，6米C30预制十字桩约6100根，MU25砼生态砌块约2200M2，施工单位提出上述施工材料在合同条款约定的相关《造价信息》版本中无法提供材料信息价，属于无价材料，施工单位要求根据市场询价确认。预制十字桩属于成熟的商品预制构件，市场有多家厂家销售。经市场调查询价，4mC30预制仿松木十字桩至工地含税价询价结果为405元/根、410元/根、420元/根；6mC30预制十字桩至工地含税价询价结果为550元/根、572元/根、604元/根。

考虑到该子目可根据浙江水利定额组价，因此进行了组价比选。过程与结论如下：1、4mC30预制仿松木十字桩：预制套用定额编号40474、钢筋制安套用定额编号40329，预制单价为276.56元/根；考虑自行预制，需进行构件场内运输，场内运输按2km计，套用定额编号40498，运输单价为12.72元/根；50cm圆形仿木桩帽为特殊工艺，现场无法预制，市场采购价为75元/个；组价单价为364.28元/根。2、6mC30预制十字桩同理，组价单价为424.92元/根。3、如按自行预制考虑，尚需考虑预制场场地费用。预制场面积分析，综合考虑十字桩预制、吊装、车辆出入，其宽度范围内既要满足让吊车和平板车出入又要满足两侧预制、堆存。车道按6m考虑，预制场面积需4000m2，其结构形式采用10cm碎石找平层+20cmC30砼路面，单价为124.94元/m2。预制场场地费用为4000×（15.66+124.94）=562400元。4、预制场地费用摊入十字桩单价562400/（11678+527）=46元/根，4mC30预制仿松木十字桩综合单价为410.28元/根；6mC30预制十字桩综合单价为470.92元/根。

综上述比对分析，预制仿松木十字桩定额组价下浮后单价略低于市场询价。为充分执行招标文件与合同精神，本次预算编制采用定额组价包干，实际是否成品采购则由施工单位根据市场情况自行决定。

3、甲供材料取费问题确定。

本工程部分河道段桩基护岸施工需回填处理，桩基完成后再予以挖除，施工单位提出土石方（矿渣）应根据信息材料单价计入定额编号组价取费，组价后扣除石料费用。

根据施工单位要求，项目审核中心与中介机构对施工单位提出的要求进行了分析，由于水利计价取费的特殊性，主材基价是计费基数之一，矿渣如计入取费将提高挖运单价。经分析，认为本次涉及填挖矿渣作为运送至指定堆场的甲供材料，首先应确定为非外购材料。同时合同中并未约定非外购材料的具体取费规则，则应根据如按《浙江省水利工程造价计价依据（2010）》规定，具体如下：（1）土石料（包括矿渣、抛石、块石）由其他标段指定运输至施工现场附近，由投资单位取用，不属于外购材料。（2）取用土石料时，可能会发生如运输、备料等工序，根据实际情况和定额包含内容，选用相应定额计价。（3）其他费用按《浙江省水利工程造价计价依据（2010）》及有关规定计取。

最终经多次与施工单位谈判协商，并列举了上述理由及依据，最终施工单位同意该材料不纳入定额基价取费。

4、围堰等措施费用

依据《施工组织设计》、《土石方开挖专项施工方案专家评审意见》、《钻孔灌注桩专项施工方案专家评审意见》，施工单位提出了专项施工方案中的施工围堰、导流渠、施工排水、度汛措施、施工便道、桩基施工平台、施工供电、施工仓库、办公、生活用房、拉森钢板桩围护费用等一系列措施费用的具体方案，同时要求业主在预算中计入该措施费用。施工单位提交的以上措施费用预算累计金额达953万元。

通过对《施工组织设计》、《土石方开挖专项施工方案专家评审意见》、《钻孔灌注桩专项施工方案专家评审意见》的分析，项目审核中心认为上述三项方案均存在较为保守的情况，也存在可优化空间。考虑到如根据该方案一次性计取措施费用，则业主需承担金额较大，措施执行监管难度大；如否定该方案直接采用措施费用包干则依据不足，同时如金额较低则投资单位不予同意该结果，审核工作将无法继续。由于本项目为首个直接与投资单位正面交锋的审核项目，项目审核中心通过组织专家讨论、召集部门协商等方式最终确定了三点处理意见：一是本次先行根据施工组织设计及专项施工方案估算施工措施成本，以暂定价形式计入预算；二是业主要在下阶段根据实际情况进一步优化施工组织设计与专项施工方案，以节约成本；三是由全过程跟踪审计单位全程监督措施费的使用，本着客观原则，在不超过原定方案费用的情况下尽可能按实签证支付。通过以上措施预计本次措施费用可控制在700万元内。

四、 审核成果及成效

通过本工程预算的审核，不仅仅体现在审核金额上，同时还在设计、管理等方面进行了全面的分析与优化，主要成果体现在三个方面：

1、严把审核关，在预算审核过程中取得了较大的审核成效。本工程最终确定预算造价为18876.74万元，因较多施工设计内容调整，施工单位提供的预算无法参考比较，但在最终预算审核过程中包括方案调整在内的造价调减累计近3000万元。较为典型的有（1）一次性钢护筒直径90cm从壁厚6mm钢板改为采用壁厚4mm钢板卷制的和采用壁厚6mm钢板卷制的可重复利用钢护筒从一次性摊销到到周转次数4次，减少工程费用约1114万元。（2）砼十字桩，从外购成品的无价材料方式进入预算到套水利定额加制场地费用，减少工程费用约316万元。（3）矿渣作为甲供材料，项目协调后确定为不纳入定额取费。减少工程费用约486万元

2、严控设计端，通过财政介入大大深化了设计方案。作为PPP项目，财政审核中心介入监督的力度更大。本次审核对于设计的设计成果做了全面的分析，以可施工、可计量、省投资为主要目的。一是对施工图中未明确的地方予以了梳理，如部分护岸平台断面桩型桩径设计不明确、回填层底部工艺做法不明等问题。二是对一些不合理设计提出了优化要求,重点是特殊地质下的工程桩基成孔工艺是防护措施。三是对施工组织方案以及专项方案提出了调整意见，诸如土石方场内运输、项目围堰、导流、临时设施等。这些设计内容的深化不仅提高了投资效率，避免了无畏的浪费，同时还大大减少了今后施工过程中的争议，确保了施工的顺利进行。

3、监督前置化，通过财政监督为业主单位明确了管理重点。通过财政牵头介入预算监督审核工作，经过多轮的协商谈判，基本为全过程跟踪审计单位与业主单位明确了在投资控制方面的管理重点。协商谈判过程还留下了较多的会议纪要，避免了实施过程中的争议与扯皮，为今后的管理执行与结算奠定了重要基础。

五、体会及建议

（一）预算审核结果与投资单位（施工单位）直接利益挂钩增大争议解决难度。

现行的PPP项目预算审核过程中，项目投资单位（施工单位）为追求自身利益的最大化，对项目组价和具体单价分厘必争，这对预算编制结果的准确性提出更高的要求。另外，项目实施单位因不愿承担施工风险，过高要求设计标准，施工措施方案过于保守，并利用自身的建筑市场信息优势和信息不对称关系，对项目业主和预算审核单位施压。由于部分项目涉及金额较大，关系到财政资金的安全与效益，相关经办人员无法直接研判，需按程序上报解决或经市场调查后确定，致使谈判延后，解决争议难度增大。

建议：一是建议明确项目预算主体责任，协调开展各项工作。PPP项目在预算审核中，工作重点是预算，审核为其次，预算主体责任在项目业主。而财政部门主要负责项目预算技术层面的审核和把关，无法协调设计、施工等单位。因此建议招标单位为PPP项目预算总牵头、总协调的责任，才能更好协调设计、施工、中介等单位，及时保证各项工作有序推进。二是建议建立专家论证机制，解决预算重大争议。目前PPP项目预算审核阶段，存在的争议核心是工程造价方面与施工方案，主要集中在计价规则和计量口径上的技术层面、材料信息价和市场的不对称以及招标文件条款的冲突等，探索建立以中介造价工程师为主的专家论证机制，以此解决预算审核中的重大争议问题。

（二）PPP项目以方案直接招标增加预算审核不确定因素。

因PPP项目在采购时，仅确定相关让利比例，一般规定按现行定额组价，下浮一定比例确定工程造价，而以方案招标时，往往设计深度不够，导致不确定因素增加。

建议：建议强化项目前期方案设计，严格项目论证程序。一是对于未招标的项目，项目业主要加快项目前期推进，全面考虑建设过程中的各项因素，充分提高PPP项目招标文件的完整性，细化招标条款，将大部分的风险约定在可控范围内。二是对于已招标的项目，要同步加强对市场重点材料和无价材料的调查，进一步强化施工设计方案设计和施工图纸审查，进一步减少后期在预算、施工、结算等环节的争议。三是要加大部分PPP项目直接由实施单位设计的项目监管力度，严格落实施工图纸审查机制。