本文以某医院改扩建工程项目概算及招标文件审核为例，介绍区财政局在前期阶段提前介入，对初设概算及招标文件进行审核，依托区财政局历史工程项目预、结算指标及结算争议处理案例，在前期阶段从整体上对项目进行把控，达到有效控制项目造价及减少后续实施过程中争议的目的，对类似政府投资项目的实施提供一定借鉴。

一、项目基本情况及特点

（一）项目基本情况

本项目位于浙江省温州经济技术开发区某地块。本工程项目按二级甲等医院标准建设，新建门急诊医技大楼、住院部大楼、感染楼以及原门诊楼提升与改造等。项目总用地面积23721平方米（折合35.6亩），总建筑面积约53966平方米，地上建筑面积约37025.3平方米：其中现状保留7161平方米（需外立面改造）、新建约46805平方米；地下建筑面积约9779.7平方米；设置床位约390张，集医疗、科研、教学、预防、康复、保健为一体的二级甲等医院。工程项目总投资概算按41977.45万元控制，其中建筑安装工程项目费用34555.67万元；建设资金由政府专项债和财政资金统筹解决。工期：1100（其中设计工期70天）日历天。

医院改扩建工程总承包（EPC）范围内的初步设计深化、施工图设计直至工程竣工并投入使用及缺陷责任期的技术服务与缺陷修复、保修期的保修工作，具体包括但不限于：工程范围内的补充勘察、水土保持方案编制、施工图设计、专项设计、工程建设的所有材料和设备的采购、安装及调试、工程施工、竣工验收、检测、监测、调试、备案、移交、保修等。专项设计包括但不限于装修、基坑围护、建筑智能化（含通信工程项目）、消防工程、暖通工程、配电工程、泛光照明（含亮化）、标志标线、厨房装修(不含厨房设备）、医疗专项、室外附属配套工程：包括道路广场、景观绿化、室外管线等涉及本项目所有的专项设计及二次深化设计等。本工程施工包含但不限于工程设计范围内建筑、结构、电气、给排水、暖通、装修、建筑智能化（含通信工程）、消防、配电工程、泛光照明（含亮化）、标志标线、医疗专项室外附属配套（包括场地平整、道路广场、景观绿化、室外管线等）；设备采购包括电梯、空调、自备电（发电机组）、充电桩、配电设备、停车楼、医疗专项等涉及本项目所有的采购。

（二）项目审核背景及特点

随着工程总承包（EPC）模式的大力推广，采用EPC模式建设，优点是利于整个项目的统筹规划和协同运作，可以有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节，降低建设期间的责任和风险等，缺点是业主对工程项目实施过程参与程度低，控制力度较低，且EPC承包商责任大，风险高等。此模式下造价管理的难度增大，在相应配套的法规、规范不够完善，且对招标文件与合同条款设定存在缺陷等的情况下，造成工程总承包（EPC）项目在实施过程中争议、纠纷普遍突出。为达到有效控制项目造价及减少后续实施过程中争议的目的，实现项目高效推进，财政部门在前期阶段提前介入，对初设概算及招标文件进行审核，依托历史工程项目预、结算指标及结算争议处理案例，在前期阶段从整体上对项目进行把控。项目采用工程总承包（EPC）模式，初设阶段以批复概算为控制价进行发包，因此对概算审核精度要求高，项目发包边界范围要求清晰。

一是组建联合审核小组。根据该项目特点，选择优秀审核人员是关键。审核人员除具备一定的工程概算审核经验外，还要具备类似工程的工程管理、全过程造价咨询、招标代理、合同管理，工程争议处理等能力，为此，我们确定了一家实力强的造价咨询企业，从中选择了有类似从业经验的资深造价人员和我局业务骨干共同组成概算及招标文件联合审核小组（下称审核小组），以保证项目审核的顺利实施。

二是分析和了解项目情况。认真阅读初步设计说明，了解设计意图，熟悉该项目所包括的工程内容、范围、建设标准等，在此基础上，组织项目现场踏勘、测量相关数据，初步判断容易出现问题的有关方面，如：方案是否合理，设计依据是否充分，主要指标是否恰当，执行的有关文件是否正确，定额的使用是否正确，采用的价格是否合理，招标文件及合同相关条款是否存在缺陷等。通过分析，理清思路，为提供客观、准确的审核意见，进行审核组织计划，在确定重点、突破难点上寻找好的方式方法。

三是确定审核重点与难点。召集审核小组全体成员进行商议，介绍项目基本情况，审核送审材料，明确审核范围，分析送审概算与批准投资估算差异，核实有无明显漏项或重复内容，注重与周边已建项目的交叉重复，结合历史工程项目案例分析招标文件及合同相关条款，确定审核方法以及审核重点、难点，拟定审核计划。切实保证本工程项目概算及招标文件的合法、合理、完整、准确。

四是类似造价指标应用分析。利用以往类似指标进行指标数据对比分析，从经济性、合理性角度全面审核。利用预、结算类似项目指标对各单体工程的技术经济指标的数据进行分析和对比，分析其造价指标、工程量指标的合理性。通过对指标的分析，进一步从经济性、合理性方面审核初步设计文件是否有待完善和优化。在研究初步设计文件和现场勘验后，在保证项目使用功能的前提下，考虑经济效益的最优化，减少财政支出，对不合理的设计方案提出修改意见和建议，由设计院予以优化和完善。

五是以案为鉴、以案促改。利用争议处理案例完善招标文件及合同相关条款。在招标文件及合同条款的审查中，结合历史工程项目争议处理案例，对可能会存在争议及漏洞，参考案例设定条款或完善条款，在事前阶段最大限度的减少或避免履约过程争议。

三、审核重点、难点及应对措施

（一）概算审核

一是工程量部分：根据初设图纸进行3D建模计算工程量，对于初设文件不能反映的工程量结合现场踏勘、测量进行核实。在审核过程中多次向建设单位、使用单位、主管部门等了解情况及需求，做到不漏项、不多算，对与已建工程重复部分及不属于本项目范围的工程量给予剔除。本工程送审概算基坑围护存在定额重复，地下室及主体建筑工程、岗亭大门及旧门诊大楼工程量存在多算，减少造价约624.04万元；土方工程存在漏算，增加造价约390.85万元。

二是单价部分：本工程材料价格采用审核月份工程造价信息，无价材料结合项目实际情况询价确定，比送审概算增加造价约515.57万元。

三是指标核对部分：将预、结算指标库内类似工程人、材、机价格调整到审核月份，测算指标，用该测算指标对各单体工程的技术经济指标的数据进行分析和对比，分析其造价指标、工程量指标的合理性。并在指标分析的基础上，完善和优化初设文件，确保初设概算的经济、合理。送审概算桩基工程钢筋含量偏高，经核对优化，减少造价约115.28万元；给排水系统、弱电系统、暖通、强电、消电系统、高低压配电、抗震支架根据初设估算工程量，并参考指标，减少造价约30.50万元。

四是文件执行部分：地下室及主体装饰，严格根据《关于加强区行政事业单位办公用房装修、通用办公设备家具和公务用车管理的通知》文件精神，核对装修标准，减少造价约215.35万元；工程建设其他费及预备费部分，经审核减少造价约469.32万元。

（二）招标文件审核

在收到招标文件审核资料后，本着合理设置招标文件条款，达到择优选择承包人，确保有效控制实施阶段项目造价，减少后续实施过程中争议的目的。组织具备类似工程的工程管理、全过程造价咨询、招标代理、合同管理，工程争议处理等能力的资深管理、造价、咨询等方面专家和我局业务骨干共同组成联合审核小组，结合历史工程项目争议处理案例，对本项目招标文件进行审核。

一是经审核小组审核，招标范围内容不够完整、招标文件技术标评分分值分档线比率不统一、材料动态调整部分内容不完整、人工及材料动态分阶段描述不够严谨、合同专用条款动态、索赔、变更费用的支付节点未明确、投标人须知“其他合同内规定的所有责任、义务和一般风险费用及税金等”，提出相应完善建议，被采纳。

二是针对《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）在设计及交付标准这部分内容约束条款设置较少，经审核小组审核，提出合同专用条款增加以下建议内容，被采纳，部分内容如下：

（1）承包人在深化设计阶段，不能降低原初步设计的品质和标准的前提下，发包人提出的修改意见视为施工图设计的优化应予以响应并落实。

（2）发包人对确认的深化设计图纸及审核后的施工图中尚存在的瑕疵或有歧义的内容有权要求承包人进行修改与完善，其产生的额外费用由承包人承担，不计入工程变更费用。

（3）在工程实施过程中，发包人认为可能存在安全隐患或难以实施的情形，有权要求承包人整改，其产生的额外费用由承包人承担，不计入工程变更费用。

（4）各区域交付标准不得低于发包人要求、初步设计图纸、设计说明及中标方案的较高标准。竣工交付标准低于上述四者中较高标准的，结算发包人可扣减价差，并保留追究其他相应责任的权利。

三是针对工程总承包（EPC）招标的特点，存在实际交付建筑面积等规划指标与招标指标不一致的情况，审核小组提出合同专用条款增加以下建议内容，被采纳：

（1）本工程报价应考虑在审批过程中、施工图的调整与修改产生变动的风险。政府部门建筑面积计算规则等客观原因的改变，投标人施工图设计中的建筑面积等规划指标原则上应符合招标人提供的规划条件相关指标。如因招标人提供的初步设计局部指标不能满足规划条件要求的，需要优化。

（2）对于建筑面积增加、地上建筑面积（含计容和不计容）减少、地下建筑面积减少的情况，增加相应处理条款。

四是根据工程总承包（EPC）项目的特点，审核小组提出明确“承包人提出的合理化变更建议的利益分享约定”的建议，被采纳。

五是针对工程总承包（EPC）项目招标的重点及核心内容--发包人要求，审核小组提出该部分内容应尽量明确并细化，建设单位采纳了审核小组建议，招标文件该部分明确并细化后，最终该部分招标内容达到93页、字数高达59400个字，最大限度的减少或避免履约过程争议，且与《浙江省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则（2018版）》文件精神一致。

四、审核结果与成效

审核后概算费用总额为 41977.45 万元（其中建筑安装工程费用34555.67 万元，工程建设其他费用 4039.78 万元，工程预备费 1105.99 万元，建设期贷款利息 2276 万元），比原送审核减 11.38 万元。

五、审核体会及处理建议

（一）体会

随着《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》等关于推进工程总承包发展的文件的出台，工程总承包项目逐渐增多，尤其是政府投资项目。然而，我国的工程总承包全面推广还属起步阶段，在实际履约过程中发现，由于招标文件及合同条款设置存在不到位、不清晰、前后矛盾等情况，造成工程总承包（EPC）项目履约过程中争议较多，甚至造成经济上的损失。本案例通过在前期阶段提前介入，对初设概算及招标文件进行审核，依托历史工程项目预、结算指标及结算争议处理案例，在前期阶段从整体上对项目进行把控，实际履行过程中，造价得到有效控制，争议明显减少。

一是预、结算指标与概算定额的结合，确保了概算的精确性、合理性。本案例采用工程总承包（EPC）模式，以批复概算为控制价进行招标，因此对本次概算审核精准度要求比较高。采用概算定额计算出的造价，相对于采用预算定额计算出的造价，误差率偏高，如直接采用概算定额计算出的造价作为控制价存在一定风险。通过历史工程项目预、结算指标对各单体工程的技术经济指标的数据进行分析和对比，分析其造价指标、工程量指标的合理性。并在指标分析的基础上，完善和优化初设文件，确保了初设概算的经济、合理。

二是引用历史工程项目争议处理案例，完善招标文件及合同条款，有效减少实施过程中的争议。本辖区近年有不少采用工程总承包（EPC）模式的项目，基本覆盖各个阶段，由于招标文件及合同条款设置存在不完善、前后矛盾等情况，造成工程总承包（EPC）项目履约过程中争议较多，甚至造成经济上的损失。通过引入历史工程项目争议处理案例，对招标文件进行完善，从事前角度有效减少或避免了履约过程争议。

（二）建议

一是建立和完善历史工程项目造价指标库。通过造价指标能有效提高项目审核或审批的准确性及效率。建立和完善历史工程项目造价指标库对工程项目造价方面工作意义重大，且与造价行业大趋势（《工程造价改革工作方案》建办标〔2020〕38号提出的，取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。）相符。

二是不断积累和扩展争议处理案例，逐步形成案例库。借鉴争议处理案例经验，完善履约条款，有效减少履约争议，也可提高过程管理能力和争议处理效率。

三是合理设置工程总承包（EPC）项目招标文件及合同条款。针对工程总承包（EPC）项目争议普遍偏多的问题，建议合理设置EPC项目招标文件及合同条款。如，变更及动态条款明确、招标边界清晰、结算造价设置限额等。针对现行总承包合同合同示范文本，在设计方面约束条款设置较少的问题，建议合同中增加和完善设计方面的条款约定。发包人要求是EPC项目招标的重点及核心内容，应尽量明确并细化。本工程于2021年8月定标，虽然时间上在2021年12月发布的《浙江省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则2018版》之前，但在发包人要求方面的设定（明确、细化）与该文件精神一致。

四是详勘后招标，避免或减少争议及索赔。EPC项目存在初勘，甚至未做初勘情况下匆匆招标情况，根据历史案例情况，后期普遍存在因地质原因导致的争议及索赔，部分涉及的金额巨大或不可承受，建议EPC项目在详勘后招标，避免或减少争议及索赔情况。

五是强化部门联合，加强事前管理。EPC项目复杂、争议较多，应联合加强事前对项目招标文件的审查，通过事前管理，提高资金利用率和项目管理水平。

温州湾新区财政局（龙湾区财政局）项目预算审核中心