一、项目基本情况及特点

（一）项目基本情况

本工程于2010年经温州市发展和改革委员会（温发改审〔2010〕某号）、（温发改审设计〔2012〕某号）文件批复，二期Ⅱ~Ⅳ标段概算工程费金额为54896万元，Ⅳ标段工程合同金额16114.5251万元，建设单位审定结算金额16754.5742万元。工程建设地点位于鹿城区某片区北部，工程内容为桩号K0+020-K0+470、K0+980-K1+260，全长730米，道路、雨水、污水、给水系统、综合管网、路灯、交通设施、标志标线和绿化工程等，沿线建隧道一座。工程设计单位为某设计集团有限公司，监理单位为某工程管理有限公司，经公开招标由某建设集团有限公司中标承建。

工程开工日期为2014年4月29日，竣工日期为2018年10月8日，计划工期910天，实际工期1623天，工程延期713天。根据《关于要求确认某道路二期第Ⅳ标段工程施工工期的报告》，工期顺延686天，不奖不罚。

本工程达到温州市级安全文明标化工地标准。

（二）项目审查背景及特点

1.审查背景

根据《基本建设财务规则》、《浙江省政府投资项目预算管理办法》的规定，我中心调整了市直政府投资项目结算管理方式，由原来直接委托审核批复调整为复审或抽查复审，对结算情况进行监督。具体是通过复审或抽查咨询单位出具的工程结算审核报告、立项及批复文件、招投标文件、工程量及合同、工程变更签证等资料，并出具复审或抽查复审意见书，复审或抽查复审意见书同时抄送主管部门。

2.项目特点

主要特点为：一是该工程达到市级安全文明标化工地标准；二是合同工期为910天，实际工期为1623天，工期延期长、情况复杂，特别是索赔及动态调整争议较大；三是工程建设过程中变更较多，部分变更审批不及时、合同执行不规范。

二、审查思路及做法

对于建设单位已审核完成的工程结算再审查的工作程序，重点审查建设单位审核报告披露内容的完整性、充分性和形成的审核结论的可靠性。特别对于审核结论的可靠性的审查，本项目拟从资料的完整性到数据的真实性、执行基本建设规定的合法性等方面采取全面性的审查。主要审查步骤如下：

（一）全面了解项目情况

全面深入了解项目的基本情况，审查送审资料的合法性、真实性、准确性和完整性，判断项目是否具备审查条件，对资料不全、签审不到位的情况及时补充资料。

（二）组建结算审查小组

根据该项目特点、规模及专业性，选择酌定土木、市政、安装等优秀审查人员组建审查小组，以保证项目审查的顺利实施。

（三）项目初审环节步骤

初审环节主要三步骤：一是审查人员通过对结算资料的仔细查阅，重点是依据合同对建设单位出具的结算评审报告，逐一核实结算的单价、工程量、取费、依据等是否准确；二是对建设单位出具的结算评审报告的程序性、合规性、准确性、完备性审查；三是对发现的问题梳理并分类记录，例如需查询和补充的问题、需核对的问题、需现场勘察核实的问题等。

（四）审查核对初审情况

组织评审中介专业人员核对，主要针对初审发现的问题进行核实；并与建设单位、监理、施工单位等人员沟通，了解工程建设过程中的实际施工情况。对结算资料中如存在有疑义或比较模糊的内容，通过查询相关资料或向相关人员书面函证进一步确认其合理性及其真实意思表达。如出现争议问题，记录上报讨论或者通过会议协商。

（五）组织现场踏勘核实

由建设单位组织相关参与单位进行现场勘察，对抽查存在的疑问到现场进行逐一核实。并核对竣工图纸与现场是否相符、主要材料和设备的品牌、规格型号是否与投标文件一致等。

（六）针对重大问题确认

针对审查过程中发现重大问题，要求建设单位对问题作逐一说明确认，建设单位确认的资料将作为重要证据，为后期项目业主追回不合理资金提供保障。

（七）出具审查意见书

经过审查调整后出具审查征求意见稿，征求项目建设单位意见后，出具审查意书，同时抄送主管部门。

三、审查重点、难点及应对措施

（一）审查重难点分析

本工程项目属于基建类财政审查项目，我们在结合项目主要特点，经分析判断其项目审查的重点与难点主要有五个方面：一是审查项目资料的完整性、数据的真实性、执行基本建设规定的合法性；二是审查实际完成工程内容及数量；三是查证工程索赔、变更及签证的内容是否真实发生，是否合规、合理、程序到位，有无擅自签证情况；四是审查标外单价的合理性，合同约定范围工程量调整是否涉及不平衡报价，是否需要对不平衡报价进行处理；五是分析实际工期与合同工期差异对合同约定人工、材料市场价格调整后工程造价的影响，是否符合实际。

（二）应对措施与方法

1、审查资料规范性及真实性

首先组织审查小组成员对送审资料的合法性、真实性、准确性和完整性进行审查，还要审查项目实施程序的合法、合规、合理及真实性，该项工作是开展后续工作的前提。

2、重新建模计算核实工程量

根据竣工图纸、施工图纸进行建模计算工程量，对于图纸不能反映的工程量结合现场踏勘、测量进行核实。在审查过程中向建设单位、评审中介、施工单位等了解情况，算量成果与评审中介工作底稿进行核对，剔除不合理工程量，做到不漏项、不多算。

（三）审查特殊事项合法合规性

审查索赔、变更及签证的内容合理、真实性，审批程序的合法、合规性是工作的重点内容。我们发现本项目部分变更及签证存在单张金额过大超20万元，索赔金额更是高达387万元，因此，细化这类特殊事项审查辨别其程序合法与合规性以及内容合理和真实作为工作切实要点。

（四）关注标外价格及不平衡报价

合同约定变更导致实际完成的工程量与投标工程量变化超过一定比例时，超出部分相应的综合单价需重新组价。需要重点审核中介审核结算书中标外价格的合理性。另外，承包人对投标报价存在不同程度的不平衡报价，这也是承包人获利的主要途径之一，需要对合同约定范围内工程量调整是否涉及不平衡报价，是否需要对不平衡报价进行处理进行审核。

（五）工期及调整事项的重点审查

本项目合同工期为910天，实际工期为1623天，工期延期过长、情况复杂，特别是索赔及动态调整争议较大，因此需要对索赔、人工及材料动态调整期限、价格与工程量进行重点审查。

（六）借助同类案例提速应对处置

在结算审查过程中，利用结算审查案例经验，借鉴审查程序、方法等经验，有效保证审查进度的快速推进；利用争议处理案例库案例的处理原则，推动争议快速、高效的解决。

四、审查结果与成效

（一）审查结果

本工程评审中介审核金额为16754.5742万元，经审查，工程价款在评审中介审定基础上负偏差20.64万元（该偏差金额不涉及审查中发现存在问题部分的造价）。

（二）审查成效

1、合同签订时间不规范

本项目建设单位未在规定时间内签订《建设工程施工合同》，实际签订合同时间超招标文件约定的“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起7天内”。

2、施工合同执行不规范

（1）税率政策变化未调整造价

本工程建设期间发生税率调整，建设单位结算审定造价未对税金进行调整。

（2）合同与招标文件同一条款约定不一致

建设单位与施工单位签字盖章的合同专用条款约定本合同采用固定价格方式确定；招标文件施工合同专用条款约定本合同价款采用可调价格合同。

（3）人工及材料动态调整不符合合同约定

①材料平均价格及人工平均指数未遵循合同约定按季度确定平均值

②在工期报告中，施工单位已承诺放弃向业主提出非施工方原因造成的工期延长所导致的经济损失补偿要求，建设单位审定的结算造价包含该部分费用，涉及金额约227万元，不应计取。

（4）爆破方案调整索赔依据不充分

①窝工计算期依据不充分

实际施工期为新方案施工期+窝工期，而新方案与原爆破方案施工工艺及组织不同，会导致二者施工期不一致，窝工计算期不能按爆破实际施工期与原爆破方案施工期差值计算。另外，建设单位结算审定造价，未提供现场实际窝工期依据资料。

②窝工人员工种及投入的机械类型与窝工工程量依据不充分

建设单位结算审定造价包含的窝工人员工种及投入的机械类型与窝工工程量，建设单位提供的结算审查资料，未提供该部分工程量签证确认资料。

③人工及机械窝工单价依据不充分

建设单位提供的结算审查资料，人工及机械窝工单价按正常单价的一定比例计算，未提供明确依据。

爆破方案调整索赔涉及金额约387万元。

（5）人员更换扣减违约金未执行合同约定

施工单位更换项目经理，建设单位未按合同约定扣减违约金。

（三）工程变更管理不到位

1、工程联系单的提交时限不符合合同要求

工程联系单B-040~047，施工单位在接到变更指令后未在合同约定的工程款调整事项发生后7天内提交合同价款调整报告，视为该事项不涉及合同价款调整，涉及金额约152万元，建设单位未扣减。

2、建设单位审批时限不符合合同要求

工程联系单B-001~008、B-011-1~-2、B-012~14、B-021~032、B-040~047，建设单位审批时限超合同约定的14天，存在风险。

3、施工过程文件签字不符合合同约定

合同约定非项目经理签字的签证单无效，除工程联系单B-004~012外，其余均存在非项目经理签字情况。

4、邻近建筑物、构筑物涉及费用承担不符合合同约定

合同约定施工场地周围地下管线和邻近建筑物、构筑物（含文物保护建筑）、古树名木由承包人做好保护工作，由承包人承担费用。

工程变更（签证）审批表B-026内容属于上述范围，应由施工单位承担费用，建设单位审定造价该部分按实际损坏内容全额计取，不符合合同约定，涉及金额约9.7万元。

（四）工期违约金应扣未扣

本工程计划工期910天，实际工期1623天，工程延期713天。根据工期报告，工期顺延686天，实际工期延误27天，应按合同约定扣减违约金，建设单位审定造价未扣减，涉及金额27万元。

（五）工程结算办理不及时

工程价款结算审定已超出法规规定验收合格后1年的最长期限。

（六）工程结算价款存在偏差

标内工程量全面复核并结合现场踏勘，经审查，突起路标设置、注浆、流量计井、管道基础、标外路床整形和级配碎石冲平等工程量多计，核减20.64万元。

五、审查体会及建议

（一）审查体会

1、财政监督工作的重要性

通过本次审查，充分体现了财政部门对重大项目监督的重要性。财政的审查不仅要审查送审资料的合法、合规、合理及真实性，更要审查项目实施程序的合法、合规性，以避免违法、违规活动造成国资流失。

2、注重现场取证的重要性

从审查结果来看隐蔽工程的真实性和准确性对最终审核造价影响很大，因此现场踏勘尤为重要，只依据竣工图等竣工结算资料而脱离现场实际，计算结果可能会出现较大偏差，工程结算的真实性和准确性就无从谈起。结算审核人员应深入了解现场施工工艺，结合隐蔽资料做好现场踏勘工作，确保证据链闭环，提高结算准确性。

3、重视取证分析对责任判定作用

变更及签证是工程施工过程中保证设计和施工质量，完善工程设计，纠正设计错误以及满足现场条件变化而进行的修改工作。目前存在一些认知上的误区，比如较多人认为，变更及签证都是设计不足造成，其费用都应由业主承担，又如关于索赔，多数人误认为索赔专属于施工单位，是业主导致。因此，项目审核人员应当严把索赔、变更、签证关，弄清事件发生的缘由，核实相关证据，从而合法合规的核定项目造价的公平公正、客观真实。

（二）工作建议

1、加强中介管理提升评审质量

目前政府投资项目的建设单位一般不具备结算审核能力，通过购买服务的方式委托评审，评审中介和评审人员的专业水平和能力直接决定了结算评审质量。本项目在审核过程中，发现评审人员勘察现场不仔细，未能发现偷工减料等质量问题；还有发生合同外新增项目组价方法存在错误等一般性技术差错。造成某些分析评审结果偏差较大，虽然总体偏差不高。对于索赔，在缺乏明确证据的情况下，简单的按一定的比例处理，极其缺乏专业性与严谨性，极易造成国资流失，给建设单位带来重大风险，督促评审中介严格三级复核落到实处，提高评审质量。

2、整理案例库互学提升处置方法

通过结算争议处理案例的积累，逐步形成争议处理案例库，借鉴争议处理案例经验，不但可以提高结算审核效率及审核结论的准确性，还可以有助于解决争议问题，更可以对前期管理提供借鉴，如完善履约条款，有效减少履约争议，提高过程管理能力和争议处理效率。

3、强化全周期管理避免工期延误

本项目合同工期为910天，实际工期为1623天，工期延期过长、情况复杂，特别是索赔及动态调整争议较大。工程工期严重延期，因工期延长导致的经济及社会效益损失、增加的社会成本投入与带来的社会影响最终全部由建设单位与政府承担，综合损失比较大。

建议建设单位加强项目全周期管理：前期阶段要全面、充分论证；准备阶段的开展，要以条件成熟为前提；实施阶段要重视过程管理，加强事前、事中及事后监控与管理，及时、有效的将实施过程中的问题进行处理，要依托政府背景及时解决重大的政策问题，工期延长多数是政策原因，另外，要注意资金管理，避免资金不到位原因导致工期延长。

4、重视项目现场精细化管理

项目的实施成效主要来源于对人、财、物的科学管理。建议建设单位做好事前谋划，将项目参建各方有效调动，强化资金运行引导，加强现场材料的进场签证、施工见证、影像备案管控，防止偷工减料、移花接木，实现设计、施工、监理的配合协调、闭环确认，才能做到精细化管理。

5、完善合同条款规避法律风险

如果承包方不同意财政审查结论对结算进行的调整，通过司法是否支持财政部门的审查意见，目前仍然存在争议。为弥补事后审查出现无法追回不合理资金的情况，我中心对招投标管理部门、项目建设单位发出审查建议，要求在建设工程合同中增加相应结算条款：“本项目结算办理及变更审批程序需符合某市政府投资项目预算管理办法相关规定”，完善合同条款，对通过司法追回不合理提供保障。

温州市财政项目预算中心